市政府关于深化自然资源要素配置改革打造高质量集约利用示范区的实施意见

各市（县）、区人民政府，市各委办局，市各直属单位：

  为切实发挥自然资源服务保障高质量发展的战略支撑作用，以新一轮改革破解资源禀赋难题，坚决扛起“争当表率、争做示范、走在前列”三大光荣使命，根据党中央、国务院和省委、省政府部署要求，经省自然资源厅批复同意，制定本实施意见。

   一、总体要求

  （一）指导思想

  坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，将自然资源要素配置改革作为领跑高质量发展的重要战略支撑，以严守底线为前提，以空间重塑为核心，以效益提升为导向，以市场赋活为手段，发挥区域发展比较优势，重塑自然资源资产价值，提高自然资源要素配置的质量和效益，全面构建起“生态优先、存量为主、集约高效”的国土空间开发保护新格局和制度体系，探索走出一条资源高效利用保障经济社会高质量发展的新路径，为全市“十四五”开好局起好步、加快打造现代化建设先行示范区和践行新发展理念高质量发展示范区提供更加科学高效的资源要素支撑，争创全省乃至全国的自然资源高质量集约利用示范区，擦亮无锡节地品牌，实现改革再出发。

  （二）遵循原则

  ——坚持生态优先、节约优先。正确处理保护与发展的关系，既要坚持底线思维，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条基本底线，强化三条控制线的刚性约束，筑牢全市生态安全和粮食安全屏障；又要落实节约集约战略，深化五量调节机制，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，形成以强度换空间、向存量要增量的高质量利用模式。

  ——坚持市场主导、政府监管。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，体现资源资产价值，畅通要素流动渠道，完善市场化、多元化生态补偿机制；更好发挥政策调节与监管的作用，做到“放活”与“管好”结合、监管与服务并重，引导有限资源向高效集聚，实现效益最大化和效率最优化。

  ——坚持试点先行、稳步推进。构建全市“一盘棋”的改革格局，按照“试点先行示范，逐步全面推开”的思路，选取有条件地区先行开展改革试点，在试点成功经验积累的基础上，再逐步向全市推开，市级层面重点定方向、给政策、优机制，强化分类指导，确保改革有序稳妥推进。

  二、改革目标

  ——创一流的空间治理格局，推动国土空间品质和空间效益“双提升”。加快构建国土空间规划体系，优化生产、生活、生态空间，落实空间用途双向管控，引导要素向高端集聚、产业向园区集群、农民向镇村布局集中，形成“生态绿色、存量发展、区域协同、城乡融合”的高质量空间布局。到2025年，全市形成国土空间开发保护“一张图”，完成50个重点单元城市更新和269个“多规合一”实用性村庄规划，打造一批高品质的城乡风貌样板区，“锡式风貌”成为高品质空间的代名词。规划期内，全面落实上级下达的耕地、永久基本农田保护任务，全市蓝绿空间不低于50%，城乡建设用地规模实现总量锁定、增量递减。

  ——创一流的综合效益水平，推动经济发展方式和资源利用方式“双转变”。落实山水林田湖草是一个生命共同体的理念，统筹全域全要素资源的系统治理，实现资源利用生态、经济、社会效益“三位一体”的综合评价和全面提升，形成人与自然和谐共生的可持续发展模式。到2025年，全市新增农田集中连片示范区10万亩，完成土地整治新增耕地2万亩，完成生态湿地修复1.43万亩，腾退低效产业用地4.6万亩，更新产业用地9万亩，推出产业新空间9万亩，存量用地在供地总规模中占比较“十三五”末提高10个百分点，工业用地亩均税收提升15%以上，单位建设用地地均GDP产出提升22%以上，自然资源节约集约利用综合评价水平走在全省乃至全国前列。

  ——创一流的管理制度体系，推进自然资源治理体系和治理能力“现代化”。全面确立亩产论英雄、效益论英雄、环境论英雄的发展导向，建立健全要素差别化配置、跨区域统筹和市场化交易等机制，引导资源向“发展快、发展好、单位产出高”的优势地区和项目倾斜。到2025年，基本建立起归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度体系，城乡要素在更大范围有序流动和高效集聚，资源保护和服务保障发展的能力明显提升，在创新完善生态文明制度体系方面形成一批具有无锡特色、可复制可推广的经验做法，打造资源高效利用和可持续发展的“无锡样本”。

  三、重点任务

  （一）构建一体化的国土空间开发保护格局

  1.优化国土空间全域布局。以国土空间总体规划编制为抓手，以国土“三调”和“双评价”成果为基础，统筹划定永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线并作为刚性约束，落实自然资源开发利用总量和强度控制目标。优化生态空间，严格落实长江大保护和太湖水治理要求，加强河湖空间保护，构建以太湖生态保护圈和长江生态安全示范区、宜兴生态保护引领区为重点的“一圈两区、多廊多点”市域生态安全保护格局。优化农业空间，详细测算稳定耕地数量，据实开展永久基本农田核实整改补足工作，引导集中连片的优质良田纳入永久基本农田，确保数量有增加、质量有提升、布局有优化。优化生产空间，划定产业用地保障线、过渡线和腾退线，细化“产业基地—产业社区—工业区块”三级控制线，制定分类管控规则，引导产业向园区集中、集聚发展。优化镇村规划布局，推进“多规合一”实用性村庄规划编制，在严守保护红线、尊重农民意愿、保障合法权益的前提下，合理调整和优化农村用地布局，适度推进农村建设用地减量化。规划战略留白用地，为重大战略和重大项目预留空间。（责任单位：市自然资源规划局、市发展改革委、市工业和信息化局、市生态环境局、市农业农村局，各市〔县〕、区人民政府）

  2.实行空间用途双向管控。加强规划全周期管理，探索建立全口径的国土空间用途管制制度，综合运用详细规划、约束指标、分区准入、规划许可等管制方式，形成刚弹结合的有效管控体系。采取“长牙齿”的硬措施，严格落实耕地和永久基本农田管控措施，明确耕地利用优先序，改进耕地占补平衡管理办法，实施精准管控。构建“全覆盖、大联动”执法体系，综合运用实时智能监管、卫片检查、挂牌督办、约谈问责、增违挂钩、联防联控、裁执分离等机制，控新治旧，坚决遏制耕地“非农化”，严格管控“非粮化”等行为。探索实施规划空间统一布局、规模“市控+区配”的分级管控模式，市控指标主要保障国家、省、市重大基础设施等项目，区配指标优先保障市以上重大基础设施和产业项目；在符合国土空间规划布局要求和建设用地总规模约束的前提下，“市控”指标经申请后，依据项目规模、类型等评价情况统筹管配。（责任单位：市自然资源规划局、市发展改革委、市工业和信息化局、市农业农村局，各市〔县〕、区人民政府）

  3.改进增存空间配置规则。建立“土地资源要素配置评价指标体系”，依据各地经济发展水平、规划剩余空间、存量流量资源潜力等情况，对规划空间进行差别化配置，引导有限的空间资源向优势地区集中。建立产业项目“快、好、高”门槛、分地区分行业门槛和基础准入门槛（达到市级亩均税收水平）三级评价体系，依据评价结果分类确定市配空间系数；原则上符合“快、好、高”门槛的产业项目规划空间由市级配比，符合分地区分行业门槛的市、区两级按比例配比，符合基础准入门槛的由地方自行解决，引导有限的新增建设用地资源向优势项目倾斜。按照“以需定减、以减定增”的配置原则，除省、市重大项目外，区级经营性用地及一般工业用地指标，原则上优先使用各地腾退清理或城乡建设用地增减挂钩腾挪出来的指标，由地方自行安排落实。（责任单位：市自然资源规划局、市发展改革委、市工业和信息化局，各市〔县〕、区人民政府）

  （二）打通多元化的存量流量整治盘活路径

  4.统筹山水林田湖草系统治理。编制《无锡市国土空间生态保护和修复专项规划》，统筹布局太湖湾科创带景观格局提升、江阴长江经济带保护区生态环境提升和宜兴国土空间综合整治与优化提升等重大工程，在更大范围推进露天矿山整治修复，优化“一圈两区”生态环境修复治理格局。实施全域、全要素的自然资源生态化整治，增加建设用地复垦利用范围，按照“宜林则林、宜草则草、宜水则水”的原则，探索多元化复垦整治和流量指标归还相挂钩的机制。建立耕地后备资源库，将符合要求的园地、残次林纳入土地整治范畴，结合“五园五区六带”规划布局，探索整体推进国土空间全域综合整治，统筹开展农田集中连片整治、土地整治复垦、建设用地整治、生态保护修复和公共空间治理等工作，在部省试点经验基础上，逐步推进市级示范项目，打造一批国土空间全域综合整治先导示范区。积极利用市场化手段吸引社会资本参与生态保护修复，科学实施生态保护修复探索。（责任单位：市自然资源规划局、市生态环境局、市水利局、市农业农村局，各市〔县〕、区人民政府）

  5.强化低效产业用地有序退出。深化节约集约利用详细评价成果应用，建立低效产业用地认定标准。按照“先易后难”的原则，优先推进开发边界外的低效集体工业用地减量化工作，逐步推动产业用地腾退线内、保障线外不符合产业发展规划的用地退出。完善低效产业用地退出机制，对工业企业绩效评价为C、D类的产业用地，实施差别化的城镇土地使用税征收、用地、用电、用水和信贷等政策，倒逼低效用地逐步退出；对涉及违法违规行为的低效产业用地，特别是占用耕地和永久基本农田以及破坏其种植条件等的违法建筑，通过联合执法等方式坚决拆除腾退；探索实施以高标准厂房置换低效用地等市场化补偿方式，打通企业以“低效用地”盘活置换“优质资产”的合理路径。优化建设用地复垦实施范围，低效产业用地腾退后的指标经验收后可计入流量指标归还范围。加强不动产登记、商事登记等环节管控，规范二级市场交易，促进要素流通。（责任单位：市工业和信息化局、市自然资源规划局、市城管局、市农业农村局、市国资委、市市场监管局、市地方金融监管局，市税务局，无锡供电公司，市市政集团，各市〔县〕、区人民政府）

  6.加大批而未供处置力度。制定《无锡市批而未供土地处置三年行动方案》，按照“摸清底数、找准原因、制定计划、规范处置”的思路，通过增存挂钩、地块清障、供地盘活等路径，切实将“未供资源”转为“可用资源”。对具备供地条件的，严格落实部省政策文件规定，加快办理供地手续；对开发边界外、生态红线范围内等不符合国土空间规划的批而未供土地，以及因长期无法落实项目、拆迁难以实施等原因不具备供地条件的地块，原则上通过注销或撤回批文的路径予以处置；对已纳入房屋征收攻坚拔点任务或计划拆迁的地块，各地应加快拆迁，实现地块拆迁清零；对因规划调整造成不具备供地条件的地块，若在三年内有供地需求的，在符合上位规划的前提下加快规划调整完善。强化用地计划“增存挂钩”和“批供挂钩”，对已经依法批准但因各种原因不再使用的土地，通过注销或撤回批文的方式腾出用地空间，已使用新增建设用地计划的项目原则于6个月内完成供地。（责任单位：市自然资源规划局、市发展改革委、市工业和信息化局、市住房城乡建设局、市商务局，各市〔县〕、区人民政府）

  7.促进存量资源更新盘活。推进工业园区转型升级，综合运用增容技改、产业更新、政府收储、闲置扩能、退二优二、混合利用、成片改造等路径，提高存量产业用地的利用效率和产出效益。鼓励市场主体通过自主改造、联合开发等方式实施盘活，对按规划要求实施自主改造的，探索制定容积率调整、财税奖补相关激励政策；对原土地权利人或多个市场主体组成唯一联合主体实施开发，土地用途变更为新兴产业的，经批准可以协议出让给该联合开发主体；允许零星地开发归并，对无法单独确定规划条件的城市边角地、夹心地、插花地等，需与相邻建设项目（除商品住宅）统一规划实施建设的，可以协议出让给该建设项目主体；确为实现国土空间规划和实施城市更新改造，需要异地搬迁安置的工业用地，经批准可采取协议出让方式；成片更新改造过程中涉及零星集体建设用地的，可以根据更新改造范围编制成片开发方案，对征收面积占成片开发总面积的比例不作硬性要求。（责任单位：市自然资源规划局、市发展改革委、市工业和信息化局、市住房城乡建设局，各市〔县〕、区人民政府）

  8.拓宽土地收储整备路径。扩大土地收储范围，在继续做好经营性用地收储的基础上，将收储范围扩大至关系到产业发展的工业用地、关系到公共利益的公共管理与公共服务用地等用途的地块上。探索行使政府优先收购权，对于符合政府优先购买的项目，通过建立自然资源规划与法院等部门的联动机制，畅通政府在二级市场转让、司法拍卖中行使优先回购权的路径；结合片区单元式更新实施，探索对低效利用的土地实施收储后进行整体改造或出让；探索集体建设用地入市过程中的土地收储路径。强化市区两级联动收储，切实发挥市土地储备与出让管理委员会的统筹指导作用，跨区项目原则上由市土地储备中心实行跨区收储。对涉及重大战略性发展平台、大型成片储备项目等区（县）无法实施独立收储的，探索市县联合收储模式。引导社会资本参与土地收储工作，探索建立土地储备成本足额补偿的可持续发展机制。（责任单位：市自然资源规划局、市法院、市财政局、市土地储备中心，各市〔县〕、区人民政府）

  （三）创新精准化的规划用地管理服务模式

  9.优化“区域一体+市域协同”的空间发展策略。主动融入长三角一体化、上海大都市圈等区域发展重大战略，协同苏州、常州共建太湖湾科技创新带，在更高层面加强空间发展统筹协调。加快推动市域协同发展，按照“一轴一环三带、一体两翼两区”的总体布局，在更大范围统筹锡澄、锡宜协同发展区空间配置，重点打造蠡湖未来城、梁溪科技城、中瑞低碳生态城、宛山湖生态科技城、惠山城铁站区、新吴太湖湾科创城、江阴霞客湾科学城、宜兴陶都科技新城等一批“高质量发展重大功能区”。对推进区域市域一体化发展战略中需实施的市级以上重大基础设施项目，依据项目级别和规模，综合采取争取“省配”空间、巧用“周转”空间、调整“已批”空间、激活“流量”空间等途径落实。（责任单位：市自然资源规划局、市发展改革委、市科技局、市住房城乡建设局，各市〔县〕、区人民政府）

  10.探索“产业链+供应链”的供需平衡模式。以培育完善产业链为主线，细化产业用地政策体系，完善新产业、新业务、新商业“三新”用地政策，创新开发区土地开发利用机制，引进优质上下游企业入驻，强链补链推动形成产业聚集发展态势，打造高质量工业园区。围绕市确定的重点产业集群规划，优先支持16个先进制造业重点产业集群和4个未来产业用地需求，精准保障行业头部企业和高新技术企业，实现“好项目不缺地、好产业有空间”。 强化“市级定底线，区级定高线”的产业用地准入要求，严格实行工业用地出让综合评审、工业企业绩效评价、产业项目达产评估和到期评估等机制，以5年为一个周期，调整产出绩效评价指标体系，探索将企业履约监管考核情况纳入企业信用体系，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。（责任单位：市工业和信息化局、市发展改革委、市自然资源规划局、市行政审批局，各市〔县〕、区人民政府）

  11.探索“创新单元+混合用地”的开发利用模式。在太湖湾科技创新带等重大功能区，试点划定创新开发单元范围，编制更加适应创新空间需求的单元控规和城市设计，实施“底线+天花板”双向控制，探索混合用地、“白地”等新的地类管控模式，构筑城市创新空间。结合新产业、新业态等发展需求，创新新型产业用地政策，规范产业载体监管，在符合详细规划的前提下，推进混合产业用地供给，通过科学确定规划布局、功能配比、容积率、分割转让、土地定价等要素，引导创新资源集聚发展。（责任单位：市自然资源规划局、市发展改革委、市工业和信息化局、市科技局）

  12.探索“更新单元+兼容复合”的存量更新模式。按照“空间完整、时间连续、要素综合”的原则，编制城市更新专项规划和城市更新空间单元规划，同步开展控制性详细规划修编或动态更新。支持“拆除、改造、整治”分类有机更新，以维护和体现公共利益为导向，对利用既有建筑发展新产业、新业态、新商业的，支持用途兼容使用；对需落实历史风貌保护要求的更新片区，采取带保护方案公开招拍挂、组合出让等差别化土地供应方式，探索破宗地出让等新模式；引入TOD理念，强化轨道站点地区城市设计，引导地上地下空间一体化发展。建立健全产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，完善建设用地转让、出租、抵押二级市场体系。（责任单位：市自然资源规划局、市住房城乡建设局，市地铁集团，各市〔县〕、区人民政府）

  13.探索“村庄规划+点状供地”的融合发展模式。建立规划师下乡服务机制，指导推动有条件、有需求的村庄规划应编尽编。按照“存量为主、新增为辅”的原则，统筹规划空间和计划指标，保障和规范农村一二三产业融合发展用地。探索融合发展项目点状供地，研究项目准入监管、规范分割转让等具体政策要求，对位于开发边界外基础设施、公共服务设施等确需点状布局、符合国土空间规划和生态环保等要求的融合发展项目，可通过村庄规划、详细规划等方式，细化明确规划管控要求，依法依规灵活确定地块面积，组合不同用途和面积地块搭配供应。（责任单位：市自然资源规划局、市发展改革委、市农业农村局，各市〔县〕、区人民政府）

  14.深化“锡地云+储净供”的全周期管理模式。搭建“锡地·存量资源智慧应用云平台”，整合“批而未供、用而不足”等存量资源，划定盘活处置单元，形成立即可用资源和近中远期可用资源“一张图”。完善储备地块从计划、收储、清地、供应、开发、监管的全周期管理链条，强化“土地资源库”“土地储备库”“土地出让库”的统一建设、刚性管理，实现“规划一批、储备一批、供应一批”目标。改进土地供应方式，在招商环节就提前介入，引导优化新增用地选址，实现“地等项目、存量优先”。（责任单位：市自然资源规划局、市工业和信息化局、市住房城乡建设局、市商务局，各市〔县〕、区人民政府）

  （四）建立市场化的城乡要素流转配置机制

  15.建立城乡统一的建设用地市场。稳步推进集体经营性建设用地入市改革，逐步扩大试点范围，适时出台管理办法，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。搭建城乡统一的土地市场平台，加快实现集体经营性用地入市、国有建设用地使用权转让等交易功能，完善交易规则、规范交易流程，加强信息共享和服务监管，健全自然资源资产产权体系，加快形成统一的地价基础，促进要素在城乡之间双向流动和平等交换。（责任单位：市自然资源规划局、市财政局、市农业农村局，各市〔县〕、区人民政府）

  16.建立要素指标统筹调配机制。搭建跨区镇的自然资源要素有偿调配平台，在全市范围统筹开展耕地占补平衡等指标调配，在有条件地区推进城乡建设用地增减挂钩节余指标调配，建立健全充分反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和环境损害成本的资源价格体系，完善自然资源价格和税费政策。组建乡村振兴公司，优化融资平台，运用市场化手段解决地方发展权利与保护权益挂钩置换难题。（责任单位：市自然资源规划局、市财政局、市地方金融监管局，市税务局，市城建发展集团，各市〔县〕、区人民政府）

  17.探索建立生态产品价值实现机制。以自然资源领域生态产品价值实现机制无锡市省级试点、江阴部级试点为契机，探索通过政府管控或设定限额等方式创造交易需求，试点开展生态产品相关权益交易，完善有效吸引社会资金投入生态产品供给的政策措施、产权安排和运作模式，完善耕地保护激励和生态补偿等机制。（责任单位：市发展改革委、市财政局、市自然资源规划局、市生态环境局、市农业农村局，江阴市人民政府）

  四、保障措施

  （一）建立市区联动机制，强化组织领导。市政府成立自然资源要素配置改革工作领导小组，由市长任组长，分管副市长任副组长，各市（县）、区政府和市级部门主要负责人为成员，全面统筹协调改革相关工作。领导小组办公室设在市自然资源规划局，负责日常工作。建立市和市（县）、区联席会议制度，定期听取改革工作进展情况，研究协调解决改革中的重大问题。市各有关部门要加强对上沟通联系，争取上级部门支持赋予更多改革自主权。

  （二）建立考核奖惩机制，强化共同责任。市政府将全域综合整治、生态保护修复、低效用地腾挪盘活、存量用地改造提升等目标任务分解至各市（县）、区，任务完成情况将纳入高质量发展考核范围，纳入党政领导班子和领导个人的考核事项，实施季度监测、半年评估和每年考核，定期通报工作进展，督促各地落实到位，完成规划期目标任务。每年四季度在评估基础上，可对次年目标任务合理修正，按照“总量不变、调一补一”的原则调整优化。

  （三）建立多元投入机制，强化资金保障。实施差别化的财政资金转移支付机制，重点反哺涉农地区，凸显地方生态保护价值。鼓励政策性、开发性金融机构创新农村金融产品服务，为实施土地整治和乡村振兴提供信贷支持。农村集体经营性建设用地入市时按适当比例倾斜支持农业农村发展，调整提升土地出让收益比例，优先支持乡村振兴和国土空间全域综合整治。

  （四）建立党建联盟机制，强化党建引领。创新党建业务融合发展模式，在服务重大战略、开展重点工作中，建设“党建联盟”，推进跨部门、跨系统、跨区域工作联动，引导全市上下解放思想、带头创新，增强比学赶超、争先创优的改革氛围。加强与媒体对接，做好改革政策的解读、说明和宣传，引导社会各界和企业转变发展理念，让生态优先、全面节约、循环利用的绿色发展共识更加深入人心。

  各市（县）、区政府要把自然资源要素配置改革作为构建新发展格局、实现高质量发展的重要抓手，细化制定科学合理的实施方案，在规划、资金、政策等方面给予全方位的保障，结合地方实际积极创新实践，在探索生态产品价值实现机制、统筹山水林田湖草系统治理、资源要素统筹调配、城市更新、存量资源盘活、新型产业用地政策等方面先行先试，为全市改革探索路子。

附件：1.自然资源要素配置改革试点赋能清单

   2.各市（县）、区重点推进改革方向

   3.无锡市自然资源要素配置改革工作领导小组

（附件详见文件下载栏）

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