《关于深化自然资源要素配置改革 打造高质量 集约利用示范区的实施意见》政策解读

  近日，市政府印发《关于深化自然资源要素配置改革 打造高质量集约利用示范区的实施意见》，现作如下解读：

  一、编制背景

  受资源禀赋限制，我市长期面临土地要素紧张的难题，面对“十四五”的蓬勃发展需求，迫切需要建立一个更加高效精准的资源配置格局来支撑现代化建设和高质量发展需求。恰逢中共中央国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出要“深化要素市场化配置改革，促进要素自主有序流动，提高要素配置效率，推进土地要素市场化配置”，为我们破解资源保护与发展突出矛盾等难题打开了一扇窗。我局在上级指导下，研究制定了《关于深化自然资源要素配置改革 打造高质量集约利用示范区的实施意见》（以下简称《意见》），经省自然资源厅批复同意我市试点开展相关改革，并在五方面给予无锡12项具体的政策赋能。去年12月，该《意见》顺利通过了市政府常务会议和市委深改委会议审议。

   二、主要内容及意义

  《意见》以“争创全省乃至全国的自然资源高质量集约利用示范区”为目标，提出“创一流的空间治理格局、创一流的综合效益水平、创一流的管理制度体系”三大目标，围绕“构建一体化的国土空间开发保护格局、打通多元化的存量流量整治盘活路径、创新精准化的规划用地管理服务模式、建立市场化的城乡要素流转配置机制”四个方面，明确17项重点改革任务，构建市区联动、考核奖惩、多元投入、党建联盟四项机制，保障改革落地实施。《意见》的颁布实施，标志着无锡资源要素配置工作从“单向管理”迈进了“系统治理”的新阶段。

  首先，这项改革顺应大势，是无锡从增量向存量发展转型的重要抓手。“十三五”时期我市以4.4万亩的新增建设用地保障了18.85万亩的用地需求，“十四五”随着融入长三角一体化及太湖湾科创带等重大战略的落地实施，预计用地需求将更大。因此，对开发强度高、资源禀赋弱的无锡来说，走节约集约、存量为主的内涵发展路径是必由之路，这在我市也已形成共识，关键是要从顶层来架构适应存量发展阶段的规划管控体系、用途管制体系、资源保护体系和开发利用体系。我们在研究改革框架时，就是以“存量”和“底线”为底层逻辑来设计的。这也符合生态文明建设的总体趋势，即建设人与自然和谐共生的现代化。

  其次，这项改革直击痛点，是破解无锡资源要素紧缺难题的现实路径。改革酝酿之初，我们就确立了问题导向的工作方法。无锡当前的最大难题就是发展空间不足，耕地保护压力极大，我们将其称为“三个并存”，即耕地占补平衡难与结构性调整并存、项目缺地与批而未供并存、高地均产出与低绩效用地并存。针对这些难题，我们结合无锡实际，研究提出了以“五调三退”为核心的综合改革方案。五调，即空间调优、门槛调高、低效调出、存量调增、市场调活；三退，即退二还一、退二优二、退二进三。通过五调三退，引导零星低效的用地要么主动退出、要么进园区，让未用资源变成可用资源，建立资源要素市场化调配机制，推动“产业向园区集聚、要素向高端集聚、农民向镇村集聚”。同时，《意见》还聚焦国省市重大战略布局和任务，探索打通生态整治修复、低效用地退出、成片更新改造、集土入市等具体路径，也有望在现有政策框架下解决一些实施过程中的难点瓶颈问题。

  第三，这项改革先行先试，可为上层探索新路、构建全局性长远性的重大制度安排提供基层实践经验。无锡的改革思路及相关举措在全省乃至全国层面都有一定的首创性，是全省首个获批自然资源领域综合改革试点的地级市。无锡的改革思路也受到了自然资源部的关注。我局正在积极对接，有望为更高层面架构资源要素高效配置格局先行探路。

  下一步，将加紧细化落实《意见》，在初步形成的“1+2+5+N”的阶段性成果体系基础上，全方位转入改革实施阶段，统筹实施批而未供处置、低效腾挪盘活、生态保护修复、全域综合整治等多个专项行动，配套完善相关政策文件及实施细则。力争“十四五”期间能挖潜、盘活、储备一批优质资源，为全市高质量发展和现代化建设大局提供更加高效的要素支撑。

解读人：席永清

相关链接：市政府关于深化自然资源要素配置改革打造高质量集约利用示范区的实施意见